Europa heeft een hogere versnelling gezet in de strijd tegen witwassen en terrorismefinanciering, met de oprichting in 2021 van de AMLA, ook wel bekend als de Europese Autoriteit voor de bestrijding van witwassen. Witwassen en terrorismefinanciering (W/FT) is een al lang bestaand fenomeen dat sinds het einde van de 20e eeuw een ongekende groei heeft doorgemaakt door de globalisering van financiële stromen.
In 2017 schatte een Europol-rapport met de titel "From Suspicion to Action - Converting financial intelligence into greater operational impact" dat ongeveer 1% van het jaarlijkse bruto binnenlands product van de EU (+/- 165 miljard euro) "betrokken is bij verdachte financiële activiteiten".
Om deze wereldwijde plaag te bestrijden, probeerde de EU eerst haar wetgevende arsenaal in de jaren '90 te versterken met de goedkeuring van verschillende anti-witwasrichtlijnen, die niet de gewenste resultaten opleverden. Het volume aan witgewassen geld bleef immers stijgen en de afgelopen jaren werd de Europese financiële sector opgeschrikt door een reeks schandalen. De Europese autoriteiten hebben uiteindelijk besloten het probleem rechtstreeks aan te pakken met de oprichting van een autoriteit die zich toelegt op de bestrijding van W/FT.
AML vóór AMLA: een toezichtkader dat verbetering behoeft
De redenen voor het falen van het huidige toezichtkader zijn talrijk: gebrek aan waakzaamheid van poortwachters, al dan niet opzettelijk, bij het monitoren van financiële transacties, nalatigheid bij de toepassing van de AML/CFT-bepalingen, en de informatieve afhankelijkheid van financiële inlichtingeneenheden (FIUs) van poortwachters en van strafrechtelijke autoriteiten van FIUs.
Een andere, niet minder belangrijke, reden ligt in de aard van het juridische instrument dat de Europese wetgever gebruikt om anti-witwaswetgeving te implementeren: de Richtlijn. Europese AML-richtlijnen zijn niet rechtstreeks van toepassing en moeten daarom worden omgezet in de nationale rechtsorde van de lidstaten. AML/CFT blijft dus in wezen een nationale verantwoordelijkheid.
Volgens de Rekenkamer aan het einde van haar audit over de AML/CFT-actie van de EU in de banksector in 2021), ligt het probleem in het feit dat de verschillende interpretaties van de Richtlijnen door nationale wetgevers en de uiteenlopende middelen en bevoegdheden die lidstaten aan hun toezichthoudende autoriteiten toekennen, de kwaliteit en kwantiteit van informatie die tussen hen kan worden uitgewisseld, alsmede hun vermogen om samen te werken, de facto beperken, zoals blijkt uit de Danske Bank-zaak (vgl.: uitwisselingen tussen de Deense autoriteit en haar Estse tegenhanger in de Danske Bank-zaak). Deze verschillen in toepassing creëren "zwakke punten" die door criminelen kunnen worden uitgebuit.
Wat is de huidige oplossing van de EU voor de bestrijding van witwassen?
Om het probleem te verhelpen, heeft de Europese Commissie besloten een echte stap voorwaarts te zetten door op 20 juli 2021 een pakket wetgevingsvoorstellen te presenteren om de AML/CFT-regels van de EU te versterken. De kern van dit wetgevingspakket wordt, naast een zesde AML-richtlijn, gevormd door 2 verordeningen: Verordening 2021/0239 betreffende de preventie van het gebruik van het financiële stelsel voor AML/CFT-doeleinden en Verordening 2021/0240 tot oprichting van een Europese Autoriteit voor de bestrijding van AML/CFT. De keuze van de Europese wetgever voor een Verordening, die rechtstreeks van toepassing is in alle lidstaten, compenseert de zwaktes die inherent zijn aan de Europese Richtlijnen waarop het anti-witwassysteem van de EU tot nu toe was gebaseerd. Met de oprichting van de AMLA wenst de Europese Commissie over te stappen van 27 nationale benaderingen van AML/CFT naar de implementatie van een werkelijk uniforme Europese aanpak.
Hoe werkt AMLA?
De AMLA is een gedecentraliseerd EU-agentschap met rechtspersoonlijkheid, dat tot doel heeft AML/CFT in de EU te voorkomen door het toezicht te versterken en de samenwerking tussen FIUs en toezichthoudende autoriteiten te verbeteren.
Het agentschap, opgericht in juni 2024, heeft zijn hoofdkantoor in Frankfurt (Duitsland) en een budget van 45,6 miljoen euro. Zijn normatieve bevoegdheid is van toepassing sinds 26 juni 2024, maar zijn belangrijkste activiteiten beginnen officieel op 1 juli 2025.
Wat het personeel betreft, schat de Commissie het benodigde aantal op 250, terwijl de Raad het project afstemt op meer dan 400. Dit aantal lijkt relatief bescheiden gezien de behoeften van het agentschap. Ter vergelijking: na de financiële crisis van 2008 werden bij de ECB niet minder dan 1.300 functies gecreëerd om toezicht te houden op ongeveer 115 eurozonebanken.
De AMLA zal gedeeltelijk worden gefinancierd uit de EU-begroting en gedeeltelijk uit vergoedingen die worden geïnd van de entiteiten die zij, direct of indirect, zal monitoren.
Wat is de samenstelling van de AMLA?
AMLA zal twee collegiale bestuursorganen hebben: De Raad van Bestuur bestaande uit vijf voltijdse onafhankelijke leden en de Voorzitter van de Autoriteit. Het zal alle beslissingen nemen met betrekking tot de verschillende aan regelgeving onderworpen entiteiten of de verschillende toezichthoudende autoriteiten. De Raad van Bestuur zal ook beslissingen nemen over de ontwerpbegroting en andere aangelegenheden met betrekking tot het bestuur, de activiteiten en de werking van de Autoriteit. Er zij op gewezen dat er een Raad voor Administratief Toezicht zal worden opgericht om beroepen tegen bindende besluiten van de Autoriteit betreffende entiteiten onder haar toezicht te behandelen. Tegen zijn beslissingen kan beroep worden aangetekend bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. De Algemene Raad bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, die alle nodige regelgevingsinstrumenten, ontwerpen van technische reguleringsnormen en technische uitvoeringsnormen, richtsnoeren en aanbevelingen kan aannemen. Om de verschillende taken die aan de Autoriteit zijn toevertrouwd te beheren, kan de Algemene Raad in een van de volgende samenstellingen bijeenkomen:
1. een toezichtsraad, bestaande uit de hoofden van de overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor AML-toezicht. In haar "toezichts"-sectie kan zij advies geven over een geselecteerde meldingsplichtige entiteit die onder direct toezicht valt, voordat het definitieve besluit door de Raad van Bestuur wordt aangenomen.
2. een FIU-samenstelling, bestaande uit de hoofden van de FIUs in de lidstaten. Beide samenstellingen worden voorgezeten door de Voorzitter van de Autoriteit.
Naast deze collegiale organen zal de Autoriteit een Voorzitter hebben, die haar vertegenwoordigt en verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het werk van de Algemene Raad en de Raad van Bestuur, en een Uitvoerend Directeur, die verantwoordelijk is voor het dagelijks beheer van de Autoriteit en de administratieve verantwoordelijkheid draagt voor begrotingsuitvoering, middelen, personeel en overheidsopdrachten.
Welke bevoegdheden zal de AMLA hebben?
Toezichthoudende rol
De AMLA zal rechtstreeks toezicht houden op een aantal entiteiten uit de financiële sector die zijn geselecteerd op basis van hun intrinsieke risiconiveau in een minimum aantal lidstaten en hun grensoverschrijdende activiteit. De criteria die worden gebruikt om het risico te berekenen zijn de klanten, de aangeboden producten en de geografische gebieden waarin zij actief zijn.
Maar wat betekent direct toezicht in de praktijk? De AMLA zal zich niet beperken tot het ingrijpen enkel op basis van een melding van een verdachte transactie door de toezichthoudende autoriteiten. Zij is autonoom en kan audits en onderzoeken proactief uitvoeren, zelfs bij afwezigheid van specifieke meldingen.
Maar wat betekent direct toezicht in de praktijk? De AMLA zal zich niet beperken tot het ingrijpen enkel op basis van een melding van een verdachte transactie door de toezichthoudende autoriteiten. Zij is autonoom en kan audits en onderzoeken proactief uitvoeren, zelfs bij afwezigheid van specifieke meldingen.
In de praktijk betekent dit dat, in tegenstelling tot de FIUs, haar afhankelijkheid van de toezichthoudende spelers minimaal is. De oprichting van deze nieuwe autoriteit zal ons ook in staat stellen risico's beter in realtime te beheren en de responstijden te minimaliseren. Het aantal entiteiten onder toezicht zal maximaal 20 zijn in het oorspronkelijke voorstel. In deze context zal zij bindende besluiten kunnen opleggen aan de geselecteerde entiteiten en administratieve sancties kunnen opleggen, waarvan het maximumbedrag afhangt van de vastgestelde inbreuk en kan oplopen tot 10 miljoen euro of 10% van de omzet, naargelang welk bedrag hoger is. Samenvattende tabel van het sanctiesysteem:
Inbreuken | Sancties | |
|---|---|---|
Vastgesteld in één EU-lidstaat | Vastgesteld in meerdere EU-lidstaten | |
Niet-naleving van vereisten inzake cliëntenonderzoek, groepsbeleid en -procedures, en meldingsverplichtingen | 500K euro tot 1M euro of 0,5% van de jaarlijkse omzet | 1M euro tot 2M euro of 1% van de jaarlijkse omzet |
Niet-naleving van enige andere verplichting vermeld in Bijlage II van het voorstel voor een AMLA-verordening | 500K euro tot 1M euro | 1M euro tot 2M euro |
Overtredingen van AMLA-besluiten | 100K euro tot 1M euro | |
De AMLA zal indirect toezicht houden op andere meldingsplichtige entiteiten via nationale toezichthoudende autoriteiten als er aanwijzingen zijn van substantiële inbreuken op AML/CFT-verplichtingen. Deze entiteiten zullen te maken krijgen met hogere eisen van nationale toezichthouders, vooral omdat de AMLA de bevoegdheid zal hebben om de toezichthoudende taken van een nationale toezichthouder over te nemen als deze tekortschiet. Zij zal toezicht houden op de nationale toezichthoudende autoriteiten door periodieke controles uit te voeren om ervoor te zorgen dat zij naar behoren functioneren.
Ondersteuning en coördinatie
De Autoriteit zal ook het beheer overnemen van twee bestaande infrastructuren: a) de AML/CFT-databank, momenteel beheerd door de Europese Bankautoriteit, en b) het FIU.net-platform, een veilig communicatienetwerk dat de uitwisseling van informatie tussen FIUs centraliseert en gezamenlijke analyses vergemakkelijkt.
Deze overname zal de samenwerking tussen de verschillende FIUs verbeteren, waardoor zij sneller en effectiever kunnen reageren op grensoverschrijdende dreigingen. Zij zal, met bindende werking, ingrijpen in geval van een geschil tussen financiële toezichthouders over de te nemen maatregelen ten aanzien van een meldingsplichtige entiteit.
Wetgevende rol
AMLA zal nauw samenwerken met nationale FIUs om AML/CFT-regelgeving, -methodologieën en -rapportagestandaarden te harmoniseren. Dit zal de detectie en opsporing van illegale financiële stromen verbeteren, waardoor het voor witwassers en terroristen moeilijker wordt om discrepanties tussen verschillende rechtsgebieden uit te buiten. Hiertoe zal zij de bevoegdheid hebben om ontwerpen van technische regulerings- en uitvoeringsnormen op te stellen, richtsnoeren en aanbevelingen uit te vaardigen en adviezen uit te brengen aan de 3 belangrijkste Europese instellingen.
De AML/CFT van morgen: een sterker kader
De oprichting van de AMLA markeert een beslissende stap in de aanpak van de EU ter bestrijding van AML/CFT. Het heeft tot doel de hiaten uit het verleden op te vullen, de veerkracht van het Europese financiële systeem te versterken en een duidelijk signaal af te geven over de inzet van de EU om haar markt te beschermen. De FIUs zullen het belangrijkste aanspreekpunt blijven voor het ontvangen van meldingen van verdenkingen van financiële en niet-financiële spelers, en zullen deze informatie op nationaal niveau blijven analyseren. Als de ALBC besluit een onderzoek of audit te starten naar een specifieke entiteit in een land, zullen de FIUs een operationele ondersteunende rol spelen.
In transnationale zaken zal de AMLA de uitwisseling van informatie vergemakkelijken via een gemeenschappelijk platform dat FIUs voortdurend moeten voeden, het werk van FIUs coördineren, met name via een mechanisme voor wederzijdse bijstand, en het uitvoeren van gezamenlijke analyses tussen meerdere FIUs aanmoedigen.
De AMLA, FIUs en toezichthoudende autoriteiten zullen nu complementaire rollen hebben en zullen met elkaar moeten samenwerken, wat resulteert in een grotere coördinatie en uiteindelijk een beter gebruik van middelen. De toevoeging van een nieuwe instelling op EU-niveau zal dus dienen om de toezichtsregelingen en het FIU-netwerk te versterken, en zal er kortom op gericht zijn de strijd tegen transnationale financiële dreigingen effectiever te maken.
