L'Europe a accéléré la cadence dans la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, avec la création en 2021 de l'AMLA, également connue sous le nom d'Autorité européenne de lutte contre le blanchiment d'argent. Le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (BC/FT) est un phénomène ancien, qui a connu une croissance sans précédent depuis la fin du 20e siècle avec la mondialisation des flux financiers.
En 2017, un rapport d'Europol intitulé "Du soupçon à l'action - Transformer le renseignement financier en un impact opérationnel accru" estime qu'environ 1% du produit intérieur brut annuel de l'UE (+/- 165 milliards d'euros) est "impliqué dans une activité financière suspecte".
Pour lutter contre ce fléau mondial, l'UE a d'abord cherché à renforcer son arsenal législatif dans les années 90 avec l'adoption de plusieurs directives anti-blanchiment, qui n'ont pas atteint les résultats escomptés. En effet, le volume d'argent blanchi n'a cessé d'augmenter, et ces dernières années ont vu se succéder des scandales dans le secteur financier européen. Les autorités européennes ont finalement décidé de s'attaquer au problème de front, avec la création d'une autorité dédiée à la lutte contre le BC/FT.
L'AML avant l'AMLA : un cadre de surveillance à améliorer
Les raisons de l'échec du cadre de surveillance actuel sont nombreuses : manque de vigilance des assujettis, qu'il soit intentionnel ou non, dans le suivi des transactions financières, négligence dans l'application des dispositions LCB/FT, et dépendance informationnelle des cellules de renseignement financier (CRF) vis-à-vis des assujettis et des autorités pénales vis-à-vis des CRF.
Une autre raison, non moins importante, réside dans la nature même de l'outil juridique utilisé par le législateur européen pour mettre en œuvre la législation anti-blanchiment : la Directive. Les directives européennes LCB ne sont pas directement applicables et doivent donc être transposées dans l'ordre juridique interne des États membres. La LCB/FT reste donc essentiellement une responsabilité nationale.
Selon la Cour des Comptes à l'issue de son audit sur l'action LCB/FT de l'UE dans le secteur bancaire en 2021), le problème réside dans le fait que les différentes interprétations des Directives par les législateurs nationaux et les ressources et pouvoirs différents que les États membres attribuent à leurs autorités de surveillance limitent de facto la qualité et la quantité des informations pouvant être échangées entre elles, ainsi que leur capacité à coopérer, comme l'a démontré l'affaire Danske Bank (cf. : échanges entre l'autorité danoise et son homologue estonienne dans l'affaire Danske Bank). Ces disparités d'application créent des "points faibles" qui peuvent être exploités par les criminels.
Quelle est la solution actuelle de l'UE pour lutter contre le blanchiment d'argent ?
Pour remédier au problème, la Commission européenne a décidé de franchir un véritable pas en avant en présentant un ensemble de propositions législatives le 20 juillet 2021 visant à renforcer les règles LCB/FT de l'UE. Au cœur de cet ensemble législatif se trouvent, outre une sixième directive LCB, 2 règlements : le règlement 2021/0239 relatif à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du LCB/FT et le règlement 2021/0240 établissant une Autorité européenne de lutte contre le BC/FT. Le recours du législateur européen à un Règlement, directement applicable dans tous les États membres, compense les faiblesses inhérentes aux Directives européennes sur lesquelles le système anti-blanchiment de l'UE s'est appuyé jusqu'à présent. Avec la création de l'AMLA, la Commission européenne souhaite passer de 27 approches nationales de la LCB/FT à la mise en œuvre d'une approche européenne véritablement unifiée.
Comment fonctionne l'AMLA ?
L'AMLA est une agence décentralisée de l'UE dotée de la personnalité juridique, dont l'objectif est de prévenir le BC/FT dans l'UE, en contribuant à renforcer la surveillance et à améliorer la coopération entre les CRF et les autorités de surveillance.
Créée en juin 2024, l'agence a son siège à Francfort (Allemagne) et un budget de 45,6 millions d'euros. Son pouvoir normatif est applicable depuis le 26 juin 2024, mais ses principales activités débuteront officiellement le 1er juillet 2025.
En termes de personnel, la Commission estime le nombre d'agents nécessaires à 250, tandis que le Conseil a calibré le projet à plus de 400. Ce chiffre semble relativement modeste compte tenu des besoins de l'agence. À titre de comparaison, pas moins de 1 300 postes ont été créés à la BCE après la crise financière de 2008 pour superviser quelque 115 banques de la zone euro.
L'AMLA sera financée en partie par le budget de l'UE et en partie par les redevances perçues auprès des entités qu'elle surveillera, directement ou indirectement.
Quelle est la composition de l'AMLA ?
L'AMLA aura deux organes directeurs collégiaux : Le Conseil exécutif composé de cinq membres indépendants à temps plein et du Président de l'Autorité. Il prendra toutes les décisions relatives aux différentes entités soumises à la réglementation ou aux différentes autorités de surveillance. Le Conseil exécutif prendra également des décisions concernant le projet de budget et d'autres questions relatives à l'administration, aux activités et au fonctionnement de l'Autorité. Il convient de noter qu'une Commission de recours administratif sera créée pour traiter les recours contre les décisions contraignantes de l'Autorité concernant les entités relevant de sa supervision. Ses décisions peuvent être contestées devant la Cour de justice de l'Union européenne. Le Conseil général composé de représentants des États membres, qui peut adopter tous les instruments réglementaires nécessaires, les projets de normes techniques de réglementation et de normes techniques d'exécution, les lignes directrices et les recommandations. Pour gérer les différentes tâches confiées à l'Autorité, le Conseil général peut se réunir dans l'une des configurations suivantes :
1. une commission de surveillance, comprenant les chefs des autorités publiques responsables de la surveillance LCB. Dans sa "section de surveillance", elle peut donner son avis sur une entité déclarante sélectionnée soumise à une supervision directe, avant que la décision finale ne soit adoptée par le Conseil exécutif.
2. une composition CRF, comprenant les chefs des CRF des États membres. Les deux compositions seront présidées par le Président de l'Autorité.
Outre ces organes collégiaux, l'Autorité disposera d'un Président, qui la représentera et sera chargé de préparer les travaux du Conseil général et du Conseil exécutif, et d'un Directeur exécutif, qui sera responsable de la gestion quotidienne de l'Autorité et aura la responsabilité administrative de l'exécution du budget, des ressources, du personnel et des marchés publics.
Quels pouvoirs l'AMLA aura-t-elle ?
Rôle de surveillance
L'AMLA supervisera directement un certain nombre d'entités du secteur financier sélectionnées sur la base de leur niveau de risque intrinsèque dans un nombre minimum d'États membres et de leur activité transfrontalière. Les critères utilisés pour calculer le risque sont les clients, les produits offerts et les zones géographiques dans lesquelles elles opèrent.
Mais que signifie la supervision directe en pratique ? L'AMLA ne se limitera pas à intervenir uniquement sur la base d'un rapport de transaction suspecte émis par les autorités supervisées. Elle est autonome et peut mener des audits et des enquêtes de manière proactive, même en l'absence de rapports spécifiques.
Mais que signifie la supervision directe en pratique ? L'AMLA ne se limitera pas à intervenir uniquement sur la base d'un rapport de transaction suspecte émis par les autorités supervisées. Elle est autonome et peut mener des audits et des enquêtes de manière proactive, même en l'absence de rapports spécifiques.
En pratique, cela signifie que, contrairement aux CRF, sa dépendance vis-à-vis des acteurs supervisés est minimale. La création de cette nouvelle autorité permettra également de mieux gérer les risques en temps réel et de minimiser les délais de réponse. Le nombre d'entités sous supervision sera d'un maximum de 20 dans la proposition initiale. Dans ce contexte, elle pourra imposer des décisions contraignantes aux entités sélectionnées et imposer des sanctions administratives, dont le montant maximum dépendra de la violation constatée, et pourrait atteindre 10 millions d'euros ou 10% du chiffre d'affaires, le montant le plus élevé étant retenu. Tableau récapitulatif du système de pénalités :
Défauts | Sanctions | |
|---|---|---|
Identifiés dans un État membre de l'UE | Identifiés dans plusieurs États membres de l'UE | |
Non-respect des obligations de diligence raisonnable à l'égard de la clientèle, des politiques et procédures du groupe et des obligations de déclaration | 500K euros à 1M euros ou 0,5% du chiffre d'affaires annuel | 1M euros à 2M euros ou 1% du chiffre d'affaires annuel |
Non-respect de toute autre obligation énumérée à l'annexe II de la proposition de règlement de l'AMLA | 500K euros à 1M euros | 1M euros à 2M euros |
Violations des décisions de l'AMLA | 100K euros à 1M euros | |
L'AMLA surveillera indirectement les autres entités déclarantes par l'intermédiaire des autorités de surveillance nationales en cas d'indices de violations substantielles des obligations LCB/FT. Ces entités rencontreront des exigences plus élevées de la part des superviseurs nationaux, d'autant plus que l'AMLA aura le pouvoir d'assumer les fonctions de surveillance d'un superviseur national si celui-ci fait défaut. Elle supervisera les autorités de surveillance nationales en effectuant des contrôles périodiques pour s'assurer de leur bon fonctionnement.
Soutien et coordination
L'Autorité reprendra également la responsabilité de la gestion de deux infrastructures existantes : a) la base de données LCB/FT, actuellement gérée par l'Autorité bancaire européenne, et b) la plateforme FIU.net, un réseau de communication sécurisé qui centralise l'échange d'informations entre les CRF et facilite les analyses conjointes.
Cette reprise améliorera la coopération entre les différentes CRF, leur permettant de répondre plus rapidement et plus efficacement aux menaces transfrontalières. Elle interviendra, avec un effet contraignant, en cas de litige entre superviseurs financiers sur les mesures à prendre à l'égard d'une entité déclarante.
Rôle législatif
L'AMLA travaillera en étroite collaboration avec les CRF nationales pour harmoniser les réglementations, les méthodologies et les normes de déclaration en matière de LCB/FT. Cela améliorera la détection et le suivi des flux financiers illicites, rendant plus difficile pour les blanchisseurs d'argent et les terroristes l'exploitation des disparités entre les différentes juridictions. À cette fin, elle aura le pouvoir d'élaborer des projets de normes techniques de réglementation et d'exécution, d'émettre des lignes directrices et des recommandations, et de rendre des avis aux 3 principales institutions européennes.
La LCB/FT de demain : un cadre renforcé
La création de l'AMLA marque une étape décisive dans l'approche de l'UE en matière de lutte contre le BC/FT. Elle vise à combler les lacunes du passé, à renforcer la résilience du système financier européen et à envoyer un message clair sur l'engagement de l'UE à protéger son marché. Les CRF continueront d'être le principal point de contact pour recevoir les déclarations de soupçon des acteurs financiers et non financiers, et continueront à analyser ces informations au niveau national. Si l'ALBC décide d'ouvrir une enquête ou un audit sur une entité spécifique dans un pays, les CRF joueront un rôle de soutien opérationnel.
Dans les affaires transnationales, l'AMLA facilitera l'échange d'informations via une plateforme commune que les CRF seront tenues d'alimenter en permanence, coordonnera les travaux des CRF, notamment via un mécanisme d'assistance mutuelle, et encouragera la conduite d'analyses conjointes entre plusieurs CRF.
L'AMLA, les CRF et les autorités de surveillance auront désormais des rôles complémentaires et devront coopérer entre elles, ce qui se traduira par une plus grande coordination et, à terme, une meilleure utilisation des ressources. La superposition d'une nouvelle institution au niveau de l'UE servira ainsi à renforcer les dispositifs de surveillance et le réseau des CRF, et visera, en bref, à rendre la lutte contre les menaces financières transnationales plus efficace.
